יונ 042014
 

ראסם ח'מאיסי, חסמים בתכנון יישובים ערביים בישראל, מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, ירושלים 2004, 38 עמ'.

 בתוך המכלול הגדול של סוגיות ובעיות העומדות בין האוכלוסיה הערבית בישראל לבין המדינה, שאלת התכנון והמתאר של היישובים היא אחת הקשות והמטרידות ביותר, שכן היא נוגעת בחיי היומיום של כל אזרח ואזרח ויש לה השלכות על תחומי חיים רחבים. הד"ר ראסם ח'מאיסי מן החוג לגיאוגרפיה באוניברסיטת חיפה עוסק בנושא זה שנים ארוכות, הן כחוקר והן כשותף פעיל בגופים תכנוניים רשמיים ואלטרנטיביים גם יחד. על כן יש עניין רב בהצגה העניינית והתמציתית של דבריו, המאירים את מורכבותו של התכנון במכלול היבטים, הן מנקודת ראות המדינה והן מצד החברה הערבית. המחקר דן ב"חסמים", היינו מכשולים הגורמים לשתי תופעות מוכרות:

  1. פערים גדולים ברמת הפיתוח בין היישובים היהודים והערבים, שאינם נסגרים, למרות ההכרה בקיומם מצד כל הגורמים.
  2.  הצהרות רבות על הצורך בתכנון וקיומן של תכניות לעיצוב מדיניות-על לקידום היישובים הערבים, ואפילו הקצאת משאבים לשם כך – נותרות ברוב המקרים בגדר רטוריקה, שאיננה מתרגמת למעשים של ממש.

המחקר הנוכחי מתמקד ב"תחום התכנון המרחבי של יישובים", שהוא לדברי המחבר "אחד המרכיבים המרכזיים והבסיסיים לפתיחת הזדמנויות וליצירת תהליכי פיתוח". כיוון שהמחקר נעשה במסגרת סידרת "מחקרי מדיניות" של מכון פלורסהיימר, חמאיסי איננו מסתפק רק בזיהוי החסמים וניתוח משמעויותיהם והשלכותיהם, אלא גם מציע בסיכום שורה של צעדים וכלים מעשיים להסרתם.

סוגי החסמים הנדונים כאן הם:

  • חסמים מבניים, הנובעים מאופייה של מערכת התכנון הישראלית מחד גיסא וממעמד הערבים ויישוביהם בתוך המערכת הזאת מאידך גיסא.
  • חסמים מרחביים, הנובעים מאי התאמה בין המפה המוניציפלית הקיימת לבין המפה של מוסדות התכנון.
  • חסמים תרבותיים, בעיקר בתוך החברה הערבית, הקשורים במסורת הבעלות על הקרקע והעברתה מדור לדור ובמבנה החמולתי והעדתי של החברה.

 אחד הטיעונים הראשונים שמציג ח'מאיסי הוא, שבמערכת ביורוקרטית ציבורית החסמים נמצאים לעתים קרובות בתוך המנגנון הפקידותי, בדרגי הביניים שאינם מתחלפים ואינם מקבלים בהכרח את המדיניות המיניסטריאלית. הדבר נכון לא רק לגבי עניינם של האזרחים הערבים, אולם כאן הוא קריטי, כיוון שלערבים אין כמעט ייצוג באותם דרגי ביניים והשפעתם עליהם מועטה. ואילו "קהילות אשר יש להן נגישות למפעיליה של מערכת קבלת ההחלטות… ואשר יש זהות בין האינטרסים שלהן לבין אלה של המערכת, מושפעות באופן מצומצם מקיומם של חסמים מבניים ותפקודיים". מצבו של מיעוט בתהליך התכנון בעייתי מלכתחילה, מה עוד שמיעוט זה הינו גם פריפריאלי גיאוגרפית וגם נתפס ותופס את עצמו כבעל אינטרסים מנוגדים לאינטרס הציבורי השליט. במצב כזה נוצר חסם המונע שיתופו של המיעוט בהשגת יעדי התכנון, שחלקם אף מנוגדים לתפיסת עולמו ולתרבותו.

במאמר מוסגר  יש לציין כי בראשית 2005 מונה ערבי לתפקיד מנכ"ל משרד הפנים, משרד האחראי ישירות על הרשויות המקומיות, ויש לבדוק לאורך זמן האם מינוי זה אכן ישפר את הנגישות ויסיר חלק מן החסמים הקיימים. אולם מעבר לבעיה הייחודית הניצבת בפני הערבים, הרי מערכת התכנון עצמה מסורבלת והירארכית, מרובת ועדות, חוקים, גופים ושחקנים שונים, שלעתים קרובות יש ביניהם ניגודי אינטרסים וכוונות. חמאיסי מתאר את תהליך קבלת האישורים  בדרך הגורמת ייאוש לכל מי שאיננו מקורב לנושא ותהייה מי באמת מוצא את ידיו ורגליו במבוכי המשרדים והוועדות הארציות, המחוזיות והעירוניות.

כיום ישנן לא פחות מ-38 תכניות מתאר ארציות הקובעות את יעדי הקרקע ברחבי המדינה, אך כל אחת מהן מחייבת גם תכניות מחוזיות ומקומיות. היותם של היישובים הערביים בפריפריה, באזורים נופיים הרריים מצמצת את מרחב התמרון שלהם ואת השטחים אליהם יוכלו להתפתח. ההגבלות הרבות והאיחור בהכללת היישובים הערבים וצרכיהם בתכניות המתאר גורמים לעיכובים גדולים בתהליכי האישור הפרטניים של תכניות המתאר המקומיות. ח'מאיסי מציע למועצה הארצית לתכנון ולבנייה "דרך עוקפת חסמים" – לאמץ כמיקשה אחת את תכניות המתאר של כלל היישובים הערבים באמצעות ועדת משנה מיוחדת שתוקם לשם כך, במקום לעסוק בכל ישוב וישוב בנפרד .

בפרק העוסק בחסמים המרחביים מצביע המחבר על תופעה שהציבור הרחב אולי אינו מודע לה והיא הרבדים השונים של המרחב והסמכויות הסותרות של הרשויות לגבי הקרקע. רובד ראשון הוא תחומי שיפוט של עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות, בתוכם יש לרשות המקומית סמכות לפקח על הפיתוח ולגבות הכנסות. אולם על אותו שטח עצמו מפקחים מוסדות אחרים ונלקחים בחשבון פראמטרים כגון בעלות פרטית, בעלות מדינה או חכירה וחזקה וועדות שונות אחראיות על אותו מרחב עצמו. חוסר התאום בין הרשויות וסדר היום השונה שלהן, הכולל אף ניגודים וסתירות ביניהן מהווים חסם רציני בפני פיתוח היישובים הערבים. היעדר החפיפה בין תחום השיפוט של היישוב לבין תחום התכנון הוא תופעה מוכרת. רוב היישובים מבקשים להכליל בתכניות המתאר שלהם שטחים שאינם נמצאים בתחום שיפוטם, דבר המחייב כמובן אישורים של ועדות שונות וגורם לעיכובים ולגרירת אישור תכניות המתאר לשנים ארוכות.

פרק מעניין עוסק בחסמים תרבותיים. "המרקם הפיזי של היישוב הערבי שהתפתח באופן אורגני, ובכלל זה פריסת הבעלות על הקרקע, נוצר על בסיס הסדרים וכללים מקובלים בחברה, שנגזרים מההלכה הדתית וממוסכמות תרבותיות". הדבר בא לידי ביטוי בולט במנגנון ההורשה וההסכמים בעל פה בתוך החמולה באשר לזכויות ההחזקה של הקרקע. במשך שנים נוצרה אי הלימה בין רישום הבעלות לבין ההחזקה בפועל של הקרקע ופרגמנטציה של הבעלות, בשל חלוקה נשנית בכל דור ודור. המסורת הכפרית הערבית רואה בשמירת הזכות במקרקעין ערך ועקרון עליונים ובעלים אינם מגלים נכונות לוותר על חלקותיהם, להעתיק את מקומן או לקבל פיצוי עליהן – דבר המהווה חסם ובלם לפיתוח היישוב. חסם נוסף בתוך היישובים הוא המרחבים הנפרדים שהתפתחו לכל עדה, חמולה או משפחה מורחבת וגם כאן אין הקבוצות מגלות גמישות ונכונות לוותר על ההסתגרות השכונתית ועל האינטרסים של בני הקבוצה. הדבר מונע תכנון מודרני, סלילת דרכי עורק בתוך היישוב והקצאת קרקע לצורכי מבני ציבור שישרתו את כלל האוכלוסיה. ראשי רשויות לא מעזים לפגוע בקרקע פרטית של בני משפחותיהם ומקורביהם, גם אם החוק מאפשר להם זאת, והתוצאה היא חסם נוסף בפני פיתוח לצורכי ציבור ותסיסה בכל מקרה של נסיון להפרשת קרקעות למטרות כלליות. בעלי הקרקעות מרבים להגיש התנגדויות לתכניות לאחר הפקדתן וגם נסיון אמיתי של המתכננים לשתף את הציבור ולהתחשב בבעלות הפרטית אינו מצמצם את תקופת ההמתנה לאישורים. חסם נוסף הוא אורח החיים הנהוג ביישובים הערבים המונע בנייה לגובה וציפוף הבנייה, כפי שנדרש על ידי הרשויות. התכנון נתפס בדרך כלל על ידי האוכלוסיה הערבית ככלי התערבות המוכתב מלמעלה ללא שיתופם. תופעת הבנייה הבלתי חוקית היא אחת הביטויים הבולטים לכך. המדינה, המתייחסת לבנייה ללא היתר במגזר היהודי כבעייה אזרחית שיש לטפל בה, נוטה לראות את הבנייה ביישובים הערבים כסוגיה לאומית-בטחונית והערבים עצמם רואים בכל נסיון להריסת מבנים התקפה עליהם ואפליה על רקע לאומי.

כיצד מסירים, איפוא, את החסמים הללו? שואל חמאיסי. באשר לחסמים המבניים הוא משיב: דרך אפשרית אחת היא לשנות את המבנה ואת תהליכי קבלת ההחלטות; דרך שנייה היא יצירת מנגנונים עוקפים; דרך שלישית היא לחולל שינוי  בקרב מקבלי ההחלטות על ידי הגברת מודעות והזדהות; ודרך רביעית היא תחלופת סגל – מינוי אנשים אחרים לקיצור תהליכים ולהפעלת פרויקטים. האם לערבים יש יכולת לנקוט במכלול הדרכים הללו? אני מסופקת מאד. אולי רק להגביר את המאמץ של הדרך השלישית – הגברת המודעות, אך זהו תהליך ארוך ומייגע.  אשר להסרת סוגי החסמים האחרים, ח'מאיסי מסיים בשורה של המלצות שעיקרן עידוד הסדרת הבעלות והרישום, עידוד האיחוד והחלוקה מחדש של חלקות הקרקע שבבעלות פרטית והקמת קרן ממשלתית לתכנון, שתסייע לרשויות המקומיות לממן מנגנונים לעריכת תכנון מפורט ולתשלום פיצויים. יש לפעול גם להגדלת היצע קרקעות המדינה ליישובים הערבים ולתת מענה לצורכי הקרקע למגורים וכמובן – להגביר את שיתוף והמעורבות של האזרחים הערבים עצמם בתכנון יישוביהם תוך הגדלת השקיפות.

בשורה אופטימית היא כי בעת האחרונה "מסתמן תכנון רב היקף ביישובים הערביים בדמות של פרוייקט תכנון אב/מתאר ל-34 יישובים… ביוזמה ובמימון של השלטון המרכזי". מינהלה מיוחדת הוקמה לצורך זה, ובכך הפך תכנון  היישובים הערבים למעין "פרוייקט לאומי חלקי". הכוונה היא להסיר את החסמים של הכפילות, ההשהיה וחוסר התאום הקיים בין ועדות ורשויות שונות ולקבוע לוח זמנים מובנה ותאריך יעד לביצוע. ועדה מיוחדת במשרד ראש הממשלה עוסקת כיום בנושא הסרת החסמים.

ח'מאיסי מציע בנוסף גם שינוי בחקיקה וריכוז מתן האישורים בידי מוסד תכנון אחד, מה שיפשט את התהליך , יקל ויקצר אותו. עבודה קצרה וחשובה זו מהווה חוליה מקשרת בין המחקר האקדמי התאורטי לבין היישום המעשי של תוצאותיו. יש לקוות כי הנוגעים בדבר אכן ילמדו את המלצותיו של ראסם חמאיסי, ואף אם לא יאמצו את כולן, יהיו לפחות מודעים להן ולעומק הבעיות וינסו לפתור אותן בכל דרך אפשרית.

פורסם ב"המזרח החדש"

 Leave a Reply

You may use these HTML tags and attributes: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>

(required)

(required)

נגישות
סגור